在幾十年的電力市場化改革過程中，國家對(duì)建立電力市場化機(jī)制的決心始終沒有動(dòng)搖，特別是2015年中發(fā)9號(hào)文開啟了新一輪電力體制機(jī)制改革的序幕，以現(xiàn)貨市場為核心的電力市場改革到如今已進(jìn)入深水區(qū)。
近年來市場建設(shè)喜報(bào)頻傳，但是不可否認(rèn)的是，很多地方中長期交易價(jià)格趨同，發(fā)電企業(yè)出價(jià)類似，電價(jià)也沒有體現(xiàn)出價(jià)值信號(hào)。于是部分群體提出了市場失靈論的觀點(diǎn)，出現(xiàn)“市場在中國搞不起來”“市場會(huì)給電力行業(yè)帶來危害”等言論，認(rèn)為中國的電力市場必然會(huì)失靈。實(shí)際上，這是披著失靈“外衣”的改革不到位。由于雙軌制市場下競爭受限，發(fā)電企業(yè)依然執(zhí)行原有的生產(chǎn)運(yùn)營模式，無形中契合了卡特爾現(xiàn)象，出于避免虧損等原因來“穩(wěn)定”電價(jià)，才出現(xiàn)了制度性的“壟斷”行為。這一系列現(xiàn)象的根本原因還在于市場的“改革不到位”，而非“市場失靈”。我國具有國土遼闊、電網(wǎng)規(guī)模龐大復(fù)雜、市場主體的數(shù)量巨大等特點(diǎn)，長期的計(jì)劃機(jī)制導(dǎo)致了一定的思維慣性。在大船掉頭的市場改革特點(diǎn)下，我國采取了漸進(jìn)式的改革方式，立新不破舊，出現(xiàn)了與市場規(guī)律不相符的各種“市場失靈怪象”。一方面，中長期合同均以上限價(jià)格簽約，但是仍然表現(xiàn)為整體虧損狀態(tài)。近幾年燃煤價(jià)格呈現(xiàn)整體上漲形勢，在2022年煤電價(jià)格甚至突破三千大關(guān)。盡管煤電已經(jīng)全部進(jìn)入市場，在煤價(jià)上漲疊加新型電力系統(tǒng)建設(shè)提速、煤電利用小時(shí)數(shù)大幅降低情況下，用戶側(cè)整體電價(jià)水平也沒有出現(xiàn)明顯的上漲趨勢，不論國有還是地方發(fā)電企業(yè)交易電價(jià)表現(xiàn)驚人的一致，均為中長期交易的上限價(jià)格。雖然在煤電在價(jià)格政策放開后，價(jià)格上限在燃煤基準(zhǔn)價(jià)的基礎(chǔ)上由15%上浮至20%。但是受到中長期簽約比例限制，用戶購買電力選擇權(quán)不多，市場的流動(dòng)性也不足，硬生生地塑造出了供給側(cè)“壟斷”現(xiàn)象，而進(jìn)行價(jià)格“壟斷”的發(fā)電企業(yè)近幾年的平均電價(jià)卻依然處于虧損水平。另一方面，發(fā)電集團(tuán)內(nèi)部對(duì)標(biāo)競爭方式下各經(jīng)營指標(biāo)趨同。國有企業(yè)職工工資水平直接與年度考核相掛鉤，國有發(fā)電企業(yè)之間進(jìn)行更加細(xì)化的對(duì)標(biāo)管理。雖然對(duì)標(biāo)競爭也是一種管理方式，但是對(duì)煤價(jià)、電價(jià)、煤價(jià)以及發(fā)電量各項(xiàng)關(guān)聯(lián)指標(biāo)均進(jìn)行對(duì)標(biāo)競爭后，發(fā)電企業(yè)在對(duì)標(biāo)落后時(shí)才進(jìn)行奮起直追。由于電價(jià)過高會(huì)受到獲益回收等諸多限制，發(fā)電企業(yè)本著“不能落后也不能超前”的心理進(jìn)行博弈，也導(dǎo)致各發(fā)電集團(tuán)部分經(jīng)營指標(biāo)相對(duì)比較均勻。即便存在現(xiàn)貨市場，為平衡電量指標(biāo)也存在以價(jià)換量行為，市場電價(jià)均比較雷同。在監(jiān)管審計(jì)壓力下國有售電公司也不敢以優(yōu)惠價(jià)格向國有企業(yè)買電，電力行業(yè)呈現(xiàn)出“默契”的穩(wěn)定狀態(tài)。“穩(wěn)定”的價(jià)格與市場建設(shè)并存這一奇怪現(xiàn)象符合地方政府對(duì)于電力行業(yè)的預(yù)期，因此“半競爭半穩(wěn)定”的市場價(jià)格就在枷鎖叢生的“默契”中得到維持以及延續(xù)。并且這一現(xiàn)象在國外很多國家這種現(xiàn)象也都發(fā)生過，在經(jīng)濟(jì)學(xué)中被稱之為“卡特爾”現(xiàn)象：即企業(yè)之間為了直接或間接地消除競爭，達(dá)到降低產(chǎn)量和提高價(jià)格目的的協(xié)同行為或協(xié)議行為。根據(jù)產(chǎn)生卡特爾的原因分析，國內(nèi)發(fā)電企業(yè)屬于行業(yè)面臨嚴(yán)重危機(jī)的特定情況下“危機(jī)卡特爾”。對(duì)于這一類卡特爾行為，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)往往會(huì)根據(jù)具體的經(jīng)濟(jì)形勢、行業(yè)狀況等因素來綜合判斷，甚至給予一定的豁免。為實(shí)現(xiàn)雙碳轉(zhuǎn)型目標(biāo)，煤電利用小時(shí)快速下降，在供電可靠性沒有明顯下降情況下，電價(jià)也沒有發(fā)生明顯上漲。這一類似“市場失靈”的反常行為主要由產(chǎn)業(yè)政策與市場機(jī)制的矛盾所引起。（一）電力市場依然處于計(jì)劃與市場雙軌運(yùn)行。首先，真正實(shí)現(xiàn)市場化定價(jià)機(jī)制的電力現(xiàn)貨市場建設(shè)緩慢，大部分地區(qū)依然僅通過中長期交易確定電價(jià)，沒有建立真正的市場化定價(jià)機(jī)制。中長期交易價(jià)格延續(xù)基于核定電價(jià)上下浮動(dòng)的模式，無論是否運(yùn)行現(xiàn)貨市場均強(qiáng)制簽訂高比例中長期合同。這相當(dāng)于發(fā)電側(cè)讓利來保證用戶側(cè)用電價(jià)格的穩(wěn)定，所謂的“市場價(jià)格”實(shí)際偏離了市場供需，卻滿足了眾多群體的預(yù)期。這也是現(xiàn)貨市場建設(shè)較為緩慢的原因。同時(shí)，中長期交易在政府核定的燃煤基準(zhǔn)價(jià)上下浮動(dòng)的價(jià)格機(jī)制本質(zhì)依然為政府核定電價(jià)，是按照某一時(shí)段內(nèi)的成本進(jìn)行加成核算，屬于對(duì)于電量的整體電價(jià)。而在市場條件下，電力商品價(jià)格是對(duì)細(xì)分時(shí)刻電力進(jìn)行的細(xì)致定價(jià)，不同用電曲線會(huì)對(duì)應(yīng)不同的用電費(fèi)用，而中長期交易上限價(jià)格遠(yuǎn)低于市場發(fā)現(xiàn)的上限價(jià)格、下限價(jià)卻遠(yuǎn)高于市場發(fā)現(xiàn)的下限價(jià)格，因此不同用電曲線的用戶最終價(jià)格難以按照曲線特性進(jìn)行真實(shí)定價(jià)。例如：負(fù)荷高峰時(shí)期的用戶并沒有支付其本應(yīng)承擔(dān)的較高電價(jià)。最后，目前水電、核電以及新能源等大量優(yōu)先發(fā)電未進(jìn)入市場，代理購電用戶作為市場化用戶實(shí)際中卻在享受優(yōu)先購電用戶的待遇，引發(fā)了一定規(guī)模的雙軌制不平衡資金。因此對(duì)于火電等調(diào)節(jié)電源，不僅沒有享受到市場正常的高電價(jià)，反而還要分?jǐn)偸袌鲋写罅康牟黄胶赓Y金、輔助服務(wù)等費(fèi)用。（二）國有企業(yè)管理與考核方式有待進(jìn)一步優(yōu)化。首先，在國資管理對(duì)標(biāo)的內(nèi)容上來看，中央企業(yè)“一利五率”的主要經(jīng)營指標(biāo)從多個(gè)角度衡量了國有企業(yè)的經(jīng)營成果。不過，對(duì)于國有發(fā)電企業(yè)來說，隨著電力市場化改革的推進(jìn)，所面臨的市場環(huán)境、競爭方式都發(fā)生了變化。而相應(yīng)的考核體系還在執(zhí)行煤價(jià)、電價(jià)以及電量等計(jì)劃模式下的對(duì)標(biāo)內(nèi)容，過于細(xì)化的對(duì)標(biāo)方式在國有發(fā)電企業(yè)火電構(gòu)成比較一致的情況下，使得各企業(yè)間電價(jià)出現(xiàn)雷同。其次，對(duì)于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任缺乏量化的評(píng)估。國有企業(yè)同時(shí)有著經(jīng)濟(jì)屬性、政治屬性和社會(huì)屬性，保證電力供應(yīng)屬于國有企業(yè)的政治與社會(huì)屬性，與職工收入直接強(qiáng)相關(guān)的就是經(jīng)濟(jì)屬性。真正有能力承擔(dān)電力保供的基本為煤電機(jī)組，而保供從經(jīng)濟(jì)角度來解釋，就是購買高價(jià)煤炭發(fā)出便宜電。承擔(dān)保供責(zé)任越多，火電企業(yè)虧損越多，從經(jīng)濟(jì)效益上來說就會(huì)更差。由于對(duì)保供缺乏量化的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估，所以在對(duì)發(fā)電企業(yè)經(jīng)營的評(píng)價(jià)考核時(shí)，沒有將保供因素扣除。不惜代價(jià)的保供之下使得煤電占比少的企業(yè)評(píng)價(jià)高、職工收入高，煤電占比越大、承擔(dān)保供責(zé)任多的企業(yè)評(píng)價(jià)更低、職工收入更低。顯然，目前的機(jī)制并不利于電力行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。最后，發(fā)電企業(yè)開展售電業(yè)務(wù)能力不足。在長久的計(jì)劃體制下，發(fā)電企業(yè)定位在電力生產(chǎn)環(huán)節(jié)，但目前各方均沒有做好國有發(fā)電企業(yè)進(jìn)行電力銷售的準(zhǔn)備工作，售電尚未被作為發(fā)電企業(yè)的主營業(yè)務(wù)，發(fā)電企業(yè)內(nèi)部對(duì)售電版塊的重視程度也不足，營銷費(fèi)用以及人力的投入達(dá)不到市場化的標(biāo)準(zhǔn)，依然將售電公司作為“車間”進(jìn)行管理。由于對(duì)虧損國有企業(yè)有著治理要求，國有發(fā)電企業(yè)通過低電價(jià)“幫助”國有售電公司扭虧后，民營售電公司還會(huì)反映其為不當(dāng)競爭。對(duì)不同用戶簽約不同電價(jià)又會(huì)存在審計(jì)問題，進(jìn)而引發(fā)內(nèi)外部整體均處于混亂狀態(tài)?！罢f不清”各種問題后，發(fā)電企業(yè)索性也認(rèn)為把電賣一個(gè)價(jià)格最為簡單方便。（三）地方政府干預(yù)市場的問題長期難以解決。調(diào)整電價(jià)作為一種調(diào)整地方經(jīng)濟(jì)的有效手段，在電力市場改革到現(xiàn)在，地方政府也沒有完全放棄。在一碗水端平的政府控價(jià)之下，市場交易的電力價(jià)格也必然相同。一方面，仍然存在地方政府干預(yù)市場電價(jià)行為，出于降低用戶側(cè)成本、以低電價(jià)作為招商引資條件等目的，地方政府不愿意用戶承擔(dān)“雙碳”轉(zhuǎn)型成本引發(fā)的電價(jià)上漲。只能通過各種方式將成本轉(zhuǎn)嫁回發(fā)電企業(yè)，煤電容量電價(jià)出臺(tái)后甚至有省份反向壓低煤電價(jià)格。因此，容量電價(jià)政策在落實(shí)中也沒有打破電價(jià)的“表面穩(wěn)定”。另一方面，雖然近幾年明確禁止出現(xiàn)指導(dǎo)電價(jià)行為，但是優(yōu)惠電依然通過口頭通知等更加隱秘的方式繼續(xù)存在，加上利用高比例中長期考核的手段，優(yōu)惠電基本能夠進(jìn)行落實(shí)。容量電價(jià)使得電量電價(jià)降低后，還要求新能源價(jià)格不能比煤電價(jià)格高，對(duì)抑制電價(jià)跟隨市場變化也起到一定作用。同時(shí)，煤炭資源在晉陜蒙新等省區(qū)集中，且煤炭價(jià)格默契嚴(yán)重，還可以利用安全等手段減少供應(yīng)調(diào)整煤炭價(jià)格。地方政府可以利用煤炭資源向地方煤電企業(yè)輸血，造成國有發(fā)電企業(yè)大量失血，電價(jià)上漲帶來的收入被煤價(jià)上漲覆蓋，造成發(fā)電企業(yè)失去追求市場電價(jià)的動(dòng)力。目前我國電力行業(yè)“危機(jī)卡特爾”昌盛的原因與1943年美國“帕克案”高度相似。當(dāng)時(shí)為解決葡萄干生產(chǎn)產(chǎn)能的過剩問題，州政府要求限制葡萄干的生產(chǎn)，為此葡萄干生產(chǎn)商達(dá)成了一項(xiàng)關(guān)于分配生產(chǎn)份額的協(xié)議。美國最高法院對(duì)主動(dòng)達(dá)成卡特爾協(xié)議的“帕克案”認(rèn)定為“基于州政府要求產(chǎn)生的協(xié)議不違反《反壟斷法》規(guī)定”。與之不同的是，我國發(fā)電企業(yè)電價(jià)相同是在無形之中產(chǎn)生的非主動(dòng)默契行為，但是我國還沒有這一現(xiàn)象具備明確的豁免條例。行百里者半九十，運(yùn)行機(jī)制未發(fā)生根本變化的雙軌制市場對(duì)比與傳統(tǒng)的計(jì)劃模式，其先進(jìn)程度極其有限。僅通過監(jiān)管發(fā)電企業(yè)“壟斷”整改或許能改變發(fā)電企業(yè)電價(jià)一致的現(xiàn)象，但是并不能從根源上解決市場建設(shè)問題。改革不到位造成的問題還要靠深化改革解決，應(yīng)該根據(jù)市場怪象產(chǎn)生的原因，通過進(jìn)一步深化改革以激發(fā)市場的競爭效率。真正發(fā)揮電力現(xiàn)貨市場價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，一是加快現(xiàn)貨市場建設(shè)以及普及進(jìn)程，真正將成本加成的政府核價(jià)機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)楣┬瓒▋r(jià)的市場化定價(jià)機(jī)制。推動(dòng)具備條件的地區(qū)及時(shí)進(jìn)行電力現(xiàn)貨市場的不間斷結(jié)算試運(yùn)行工作，通過市場競爭體現(xiàn)分時(shí)價(jià)格，并將市場出清價(jià)格真正由于結(jié)算向用戶側(cè)傳導(dǎo)。二是放松對(duì)中長期交易的電量電價(jià)限制，以近年來歷史市場均價(jià)作為中長期交易浮動(dòng)的基準(zhǔn)價(jià)格。使更多電量能夠真正暴露在現(xiàn)貨市場價(jià)格下，避免電力現(xiàn)貨市場發(fā)現(xiàn)的真實(shí)價(jià)格被掩蓋。促進(jìn)現(xiàn)貨價(jià)格的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用，真正實(shí)現(xiàn)電價(jià)跟隨一次能源成本以及市場供需形勢進(jìn)行波動(dòng)。三是推動(dòng)發(fā)電側(cè)以及用戶側(cè)全面進(jìn)入市場，對(duì)電力市場的供給側(cè)以及需求側(cè)進(jìn)行補(bǔ)全。體現(xiàn)真實(shí)的供需關(guān)系，理順市場經(jīng)濟(jì)責(zé)任，提升市場的經(jīng)濟(jì)效率。電力市場在出現(xiàn)價(jià)格均衡時(shí)，社會(huì)福利達(dá)到最大化，發(fā)電企業(yè)只有有邊際利潤的機(jī)組進(jìn)行發(fā)電，能夠?qū)崿F(xiàn)利潤的最大化。在“一利五率”的考核指標(biāo)下，國有企業(yè)在經(jīng)營思維上應(yīng)更加主動(dòng)，增強(qiáng)了企業(yè)資本管理的意識(shí)，要把傳統(tǒng)的車間型管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鼋?jīng)濟(jì)為主體的現(xiàn)代化管理模式。在發(fā)電量與經(jīng)濟(jì)效益脫鉤的電力市場環(huán)境中，企業(yè)利潤由交易決策決定。應(yīng)加大對(duì)發(fā)電企業(yè)收入、利潤等指標(biāo)的考核權(quán)重，通過價(jià)格激勵(lì)作用調(diào)動(dòng)發(fā)電企業(yè)履行保供責(zé)任，做到保供與盈利兩手都要抓、兩手都要硬，進(jìn)而在其考核指標(biāo)設(shè)計(jì)上能夠結(jié)合國資委要求并適應(yīng)電力市場的建設(shè)發(fā)展。同時(shí)，完善對(duì)于發(fā)電與售電“聯(lián)營”的管理方式，建立獨(dú)立的國有發(fā)電企業(yè)與售電公司考核評(píng)價(jià)體系，避免聯(lián)營之下批發(fā)和零售市場的相互影響。（三）取消地方政府對(duì)電價(jià)的不當(dāng)干預(yù)。一是正視低電價(jià)反而不利于經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展問題，當(dāng)前的實(shí)際情況就是電價(jià)高的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展反而發(fā)達(dá)，優(yōu)惠電更不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。從歷史來看，1998年亞洲金融危機(jī)時(shí)，我國對(duì)冶金等國有重點(diǎn)企業(yè)實(shí)行電價(jià)優(yōu)惠（一年讓利4億元），全國各地方政府、電力部門也相繼推出了電價(jià)優(yōu)惠政策，最終造成尤其是鋼鐵、電解鋁等高耗能產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限。目前光伏的產(chǎn)能也出現(xiàn)過?，F(xiàn)象，很有可能會(huì)發(fā)生歷史的重演。二是在全國大市場中發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，推動(dòng)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)?shù)夭⒁欢軌蛳硎軆?yōu)惠電的好處，較為典型的云南四川地區(qū)，本身的優(yōu)質(zhì)資源大部分去支援經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，特別是四川反而要通過回購省間高價(jià)電力來維持自身電力供應(yīng)。因此建議通過全國大市場來正常為電力定價(jià)，避免優(yōu)質(zhì)資源外流，更好推動(dòng)本省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三是正確運(yùn)用煤電聯(lián)營方式，獨(dú)立進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。煤電聯(lián)營的初衷本為共同降低保供風(fēng)險(xiǎn)，但是目前卻慢慢發(fā)展成產(chǎn)業(yè)上下游的縱向壟斷。應(yīng)完善對(duì)于煤電聯(lián)營的管理方式，對(duì)兩個(gè)行業(yè)分別進(jìn)行記賬，獨(dú)立進(jìn)行考核，避免聯(lián)營之下兩個(gè)市場的相互影響。同時(shí)加大進(jìn)口煤的配額，增加煤炭市場競爭，從而推動(dòng)電力市場的競爭程度。市場的深化改革并不能紙上談兵、夸夸其談來實(shí)現(xiàn)，雙軌制市場還將存在很長一段，發(fā)電企業(yè)已經(jīng)被迫且不可避免地出現(xiàn)了“危機(jī)卡特爾”現(xiàn)象，但是這并沒有形成實(shí)質(zhì)性的壟斷，通過危機(jī)卡特爾的運(yùn)作，消費(fèi)者在一定程度上能夠獲得好處。比如電力價(jià)格的相對(duì)穩(wěn)定以及電力供應(yīng)的保障，這與地方政府現(xiàn)階段對(duì)電力行業(yè)的要求是一致的。因此把責(zé)任全部甩給發(fā)電企業(yè)會(huì)令其無所適從，若不能及時(shí)全面建成競爭性的電力市場，建議相關(guān)制度建設(shè)可借鑒卡特爾豁免制度的經(jīng)驗(yàn)。例如，德國1958年《反限制競爭法》第6條規(guī)定了對(duì)結(jié)構(gòu)危機(jī)卡特爾的豁免制度，日本在20世紀(jì)50年代《反壟斷法》修改時(shí)規(guī)定了對(duì)蕭條卡特爾的豁免，也屬于危機(jī)卡特爾豁免制度。美國反托拉斯法雖然沒有明確的危機(jī)卡特爾豁免制度，但是依據(jù)判例法所確立的原則也可以給予這種豁免。建議應(yīng)當(dāng)具體明確對(duì)有關(guān)危機(jī)卡特爾的立法，在市場競爭法上建立靈活的豁免制度來容納地方相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的要求。從而實(shí)現(xiàn)雙軌制市場下計(jì)劃與市場的有效協(xié)調(diào)，并依據(jù)市場建設(shè)的發(fā)展階段及時(shí)作出調(diào)整。
